马陆亭：教育体系是当前推动教育制度成熟定型的工作抓手

2021-05-04 13:00:10  来源：

党的十九届四中全会明确“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”，要求“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”，指明要“构建服务全民终身学习的教育体系”。2020年全国教育工作会议，强调2020年是一个具有标志性、转折性意义的年份，提出了教育系统在坚持和完善党对教育工作全面领导的制度体系、提升落实立德树人根本任务的针对性实效性、构建服务全民终身学习的教育体系、推动教育改革开放实现新突破等方面的具体要求，并强调要“实质性推进评价体系改革”和“高等教育要在高质量内涵式发展上下功夫”“职业教育要在以质图强上下功夫”。本文认为，教育体系属于基本教育制度范畴，我们要在系统总结我国教育制度优势特征的基础上，以体系建设为抓手定型教育制度，以高校分类评价为抓手推动高等教育的高质量内涵式发展。
　　一、全面认识我国教育制度的优势特征
　　新中国成立70年，教育事业在中国共产党的领导下，扎根中国大地、一切为了人民，不凡历程波澜壮阔、伟大创举前所未有，走出了一条世界先进经验与中国国情相结合的“建设-实践”之路，支撑起了富民强国的伟大成就。“建设”代表着对理想目标的主观追求，“实践”体现了在创新实干上的客观探索，二者共同构成我国教育现代化的实现特征[i]，体现了价值目标与道路探索的有效结合，反映了计划与市场两种手段的综合运用。成就的取得离不开道路的选择和制度的保证，面对成就我们应当自信，由此需要全面梳理、系统总结教育制度的显著优势。
　　第一，坚持党的领导与人民中心的统一。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国教育事业兴旺发达的根本保证是中国共产党领导。党的领导与以人民为中心是内在统一的，党除了人民的利益不再有自身的独特利益。以人民为中心是共产党人的价值立场，党在领导教育事业的发展中，始终坚持人民主体地位，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把满足人民群众接受良好教育的需要作为教育改革发展的出发点和落脚点，着力解决人民最关心最直接最现实的教育问题，努力办好人民满意的教育。
　　第二，坚持重点带动与全国统筹的统一。找重点是抓主要矛盾和优先解决矛盾的主要方面，是牵“牛鼻子”；推全面是开展工作的最终目的，是全局观。在制度安排上，我们因时制宜，通过抓住重点带动面上工作，如新中国成立初期的高校院校调整和重点高校建设、改革开放之初的恢复高考和出国留学、世纪之交的高等教育跨越式发展、当前的“双一流”建设和职业教育的类型发展等；我们因地制宜，实行了教育的分级分类管理，注重发挥中央和地方多级政府和社会方方面面的积极性，运行机制更是多元，公办民办、大型小型等多种风格的学校都有；我们扶贫扶弱，抓重点的最终目的还是为了全面推动，教育发展的根本还是要惠及全体人民，我们通过布局调整、体系建设、转移支付、西部专项、对口支援、精准扶贫等工作措施推动着教育的公平。全国一盘棋也只有我们这样的社会主义国家才能够做到。
　　第三，坚持长远目标与短期方案的统一。长远目标体现美好的愿景，短期方案是实现愿景的行动，分别代表了目标导向和问题导向。比如，《中国教育现代化2035》描绘了教育发展的远景蓝图，《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》形成本届政府推进建设教育强国建设的行动指南。这种统一，即有助于决策的科学化民主化，也有利于计划手段与市场手段的结合。
　　第四，坚持宏观秩序与微观活力的统一。宏观和微观，是一个相对概念。多年来，我们坚持和保证了社会主义办学方向，保证了党和国家教育方针政策的贯彻执行，保证了教育发展的和谐有序与统筹推进;同时也激发了基层和学校的办学活力与改革热情，优化了教育生态，促进了特色发展，实现了创新发展。我们用几十年的时间做成了西方发达资本主义国家几百年做的事情，不容易不简单，成就是实实在在的，而且完全是勤奋努力创新干出来的。
　　第五，坚持体系建设与能力建设的统一。一方面我们以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，加强对教育治理的顶层设计和整体布局，不断完善教育治理体系，协同推动不同层级、不同类型教育领域的改革，深入开展了体制改革、综合改革、现代学校制度建设等，注重增强改革的系统性、整体性和全面性；另一方面我们着力推动教育治理理念、方式方法的系统创新，促进教育治理过程的科学化、民主化、法治化，推进学校章程建设，在增强体系设计、制度安排、机制创新水平上下功夫，不断提升治理能力，使依法治教、依法治校成为常态。
　　第六，坚持根植中国与借鉴世界的统一。文化自信是一个国家、一个民族的灵魂[ii]，而借鉴人类文明的有益成果也仍然是我们发展的需要。教育是国家改革开放基本国策的先行者和受益者，也反过来助推了国家的发展。改革开放以来，中国教育改革发展立足国情面向世界、扎根中国融通中外，在借鉴吸取外来经验教训的同时，结合自身实际探索提出了一系列新的教育理念、改革方案、育人模式、教学方法等，为解决全球教育发展的诸多难题提供了新的方案。如通过精英教育与大众教育的并举战略，快速实现了高等教育大众化普及化目标；坚持扎根中国大地办教育，推动教育与国家主体功能区的融合发展，积极推动京津冀、长三角高等教育的协同发展和一体化发展；不断加强与联合国教科文组织等国际组织和多边组织的合作，创新构建国别间的人文交流机制，积极推进共建“一带一路”教育行动等。
　　二、教育体系建设属于基本制度建设
　　推动实现治理体系和治理能力现代化，需要聚焦根本制度、基本制度、重要制度及其相互衔接。当然，这是一个发展的过程，从成熟、定型到完善、巩固渐次达成。
　　1.为什么说教育体系属于基本教育制度范畴
　　“中国特色社会主义制度是由党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度共同组成的制度体系。在这一制度体系中，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度”。所谓根本制度，就是在中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度；所谓基本制度，就是通过贯彻和体现国家政治生活、经济生活的基本原则、对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度；所谓重要制度，就是由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度。
　　由此看来，教育相关制度在国家制度体系中，总体列为基本制度和重要制度范畴。但对于教育本身而言，可以遵循上述原则进行进一步的分析。
　　根本制度是方向性的、不能改变的，教育的根本制度就是坚持党对教育事业的全面领导、坚持社会主义办学方向、坚持马克思主义在意识形态领域指导地位、坚持把立德树人作为根本任务的制度安排；基本制度是体制性的，如教育体系和学制图、教育管理体制，一般也稳定不变；重要制度仍应该是全局性的或影响面大的，如考试招生制度、各级各类教育发展和保障原则、各级各类学校办学和管理框架。根本制度必须坚持巩固，基本制度需要定型完善，重要制度需要加强建设推动成熟。
　　教育体系是对一个国家教育情况的基本描述，对内是路径对外是标识，对个人成长与社会用人的影响巨大，需要定型和稳定，因此属于基本制度范畴。越是成熟的教育体系越定型，这种定型不是僵化而是宏观有序微观灵活，满足社会组织和家庭个人的多元教育需求。而教育体系的发展、成长有一个过程，也与教育普及程度和社会发展有关。不同层次类型学校的内部治理结构和外部管理方式，尽管有一定的统一规范性，但差异性也不言而喻，如综合性大学和职业技术学院。
　　目前我国的教育体系已基本成形，但需要与时俱进，需要与教育和社会发展的新形势相适应，需要进一步成熟定型完善。完善教育体系的目的是全面贯彻党的教育方针，完善立德树人体制机制，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[v]；方向是朝着建设一个更大规模的体系而努力、朝着建设一个更加多样化的体系而努力、朝着建设一个更加公平的体系而努力。
　　2.不同教育内涵式发展的重点
　　教育体系，重在与社会的匹配和满足人的成长需求。社会和个人的需求是多元的，教育就应该是多样化的，不能千校一面。各级各类教育实现内涵式发展是教育多样化的前提，当然相互之间要能相互衔接与沟通。这就需要教育制度来安排。
　　内涵式发展就是按不同层次类型教育的本质属性发展，是什么就怎么发展怎么评价。在高等教育领域，重要的就是理论性人才培养和应用性人才培养的区别，进一步地说就是普通高等教育和职业高等教育的区别。当前我们实践上的困惑在于职业教育和高等教育交织在一起了。
　　仅就职业教育和高等教育这两个概念而言，相同点是：它们都是面向社会接口的教育，都需要形成可以显现出来的工作能力；能力的构成要素也是一致的，均由知识、思维力、技能基本要素构成，都需要进行系统的理论学习和实践训练安排。不同点是：职业教育是培养面向岗位的技术技能人才的教育，高等教育是培养面向领域的高级专门人才的专业教育；通过职业教育主要形成操作性技术技能，而通过专业教育需要形成较高的思维能力；它们是都要有理论学习和实践训练的教学环节，但侧重点即要求比例不同，差异主要出现在理论和实践的匹配关系、主导方向和培养目标上。
　　进一步地学理分析，职业教育和专业教育在类型上的区分——由其毕业生在工作岗位上应对工作内容的变化性决定：变化少，条件反射式或经验式的熟练工作，是技术技能教育的任务；变化多，要想或思考的内容多，是专业教育的任务。层次区分——由需要的受教育年限即所学内容的复杂性决定：复杂性上升，受教育年限上升，即为学历层次上升；在知识、思维力、技能的能力构成要素中，专业教育要过多关注思维力培养，职业教育要过多关注技术技能培养，具体知识内容看各自的规格要求。
　　所以，由中职联通到高职或部分本科高校，高职联通到少量的职业型本科高校、嫁接到大量的应用型高校，之后再嫁接到研究生专业学位，是合乎情理的，但需要注重特质变化的影响。需要注意的是，尽管职业教育需有升学通道，甚至通道口子也会越开越大，以体现终身教育原则。但是，各级职业教育面向社会就业培养人才的方向不能变化，重点是升学方式、考试内容等要与普通教育明显不同。
　　三、高校分类评价是推动“高质量内涵式发展”的指挥棒
　　我国高等教育已经迈入普及化阶段的门槛，多样化特征更加明显，扎根中国大地办学、迎接科技革命挑战、服务民族复兴伟业成为时代命题。不同类型高校在人才培养、学科建设、社会服务、文化引领等方面，总体都要有，但履行着不同的使命职责，职能定位不尽相同，侧重方面也不同。对高校进行分类评价，将有利于各高校找准定位，扭转发展的同质化倾向；有利于建立合理的绩效管理机制，激发高校办学内生动力；有利于培养各类高质量人才，满足经济社会多元需求；有利于高等教育实现内涵式发展，提升高校服务国家发展的责任担当。
　　1.国外的做法
　　在发达国家的教育发展中，已事实上形成了两个体系的学校模式：一个重视普通教育或学科性人才培养、另一个重视职业教育或应用性人才培养。所不同的是，有的界限分明、有的不那么明显。
　　德国是分明的，所以他的制造业强，技术技能水平高，产品质量精益求精；美国不分明，所以它的创新性强，思维灵活，处于世界创新的最前沿。这些，与国家战略方向、文化传统等有关。我们是个大国，又是后发型国家，两方面的长处都要吸收，需要兼顾，但模式的侧重、重点一定要清楚。
　　如果将“创新”比作一个国家经济、社会发展的发动机的话，那么“应用”就是维持其良性运行的血液。
　　2.我们的做法
　　近年来，我们的“双一流”建设和现代职业教育体系建设并举，两个体系的高等教育逐渐呈现。新兴研究型大学、部分高校向应用性转型发展、职业本科等新型办学形式不断涌现发展，各省市纷纷构建自己的高教体系和分类框架。虽然高等教育和职业教育如何交织的实践路径并没有完全解决，但各自在发展方向上分属不同类型的思想认识正在逐步统一。
　　面对时代要求，作为一个整体，高等教育重在提升国家发展的创新能力。中美贸易战使得我们认识到高等教育的社会价值有待进一步挖掘，面向未来高等教育在提升国家综合竞争力中的地位在不断提升，普及化的到来又使得我们必须关注高等教育的体系活力和办学特色。高等学校分类发展势在必行，标准是什么？制度如何适应？都需要进一步明确。扎根中国大地办大学，推动重大关键技术的突破，“双一流”建设高校应走在前列。
　　而作为另外一个整体，职业教育重在与社会产业的结合。从中等到高等教育、从学历教育到职业培训，纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系正在形成。未来的职业教育需要完成如下转变：由追求规模扩张向注重提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业、社会参与的专业特色鲜明的类型教育转变，由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。为此，推动职业院校和行业企业形成命运共同体，建构按照类型教育特点办学的制度和标准体系，为学生多元成才搭建更多平台，正在成为工作推动的重点。
　　3.联合国教科文的《国际教育标准分类法》
　　依据教育等级、资格证书、学科方向、教学安排等，教科文组织对各国教育层次和类型划分进行指导。在高等教育阶段，分为五、六两级，第五级包括从专科、本科到硕士教育，第六级为博士教育。第五级又分为5A、5B两类，5A为理论型教育，5B为职业技术型的高等教育。5A又进一步细分为5A1与5A2，5A1按学科设专业以为研究做准备，5A2按行业设专业以满足产业高技术的发展要求。这种划分很有借鉴和指导意义。
　　4.对未来高等学校体系架构的设想
　　总体是遵循现有的高等学校改革框架和借鉴教科文的分类方法，将我国高等学校分为三大类：理论型、实践型和职业型。现有的“双一流”建设高校涵盖理论型和实践型高校，向应用型转型高校将包括实践型和职业型，职业本科高校显然属职业型，部分地方本科高校也可以是理论型的。当然，这是一个粗线条的划分，各种类型高校之间有可能会产生“光谱地带”，但方向导向还是需要明确的。
　　相对于现在的教育模式，改革的方向是：理论型高校要明显加强对学生的思维能力训练，实践型高校要加强综合应用能力特别是我们过去经常提到的工程实践能力训练，职业型高校要侧重动手操作能力训练。它们的教学安排即理论分析、实践运用、动手操作安排的学时比例明显不同，以此作为三类高校的分野，而不是唯层次。
　　依据职能确立高校评价的一般标准和标志因子。根据高等学校的人才培养、科学研究、社会服务等职能，体现扎根中国大地办大学，先确立通用评价指标。然后根据某类高校的显著特点，寻找评价指标中的标志性因子。如在科研经费获取上，理论型高校主要体现在获取国家科研基金类项目的能力，实践型高校综合体现在从科研基金、部委系统和大型企业获取经费的能力，职业型高校基本体现于从社会获取的横向经费数量上。
　　总之，需要综合发挥政府宏观管理和市场资源配置的作用，努力实现特色引导、体系和谐、绩效明晰、社会满意，激励高校在不同层次、不同类型、不同方向上办出特色和争创一流, 推动教育治理效能的提高。其中，建立合理分类框架，实行分类评价与发展，发挥着重要导向作用。　
　　（作者：马陆亭 教育部教育发展研究中心副主任、研究员）