课题研究
我国农村留守儿童关爱服务体系的政策、实践与对策研究
2022-01-29 17:21:25 来源：《湖南师范大学教育科学学报》2021年第9期
党中央、国务院一直高度重视农村留守儿童工作。近年来，从国务院到民政部、教育部等有关部门密集出台了关于农村留守儿童关爱保护的政策文件。如2016年，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，2019年民政部、教育部、公安部等十部门共同出台了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，就进一步健全农村留守儿童关爱服务体系提出了较为全面的政策指导。这一系列国家顶层政策文件，无论是分析成因、把脉症结，还是统筹兼顾、布局对策，都既反映出国家对留守儿童问题的深切关注，也展示了对留守儿童问题进行精准施策、标本兼治的科学态度。党的十九届五中全会提出了“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的奋斗目标。2021年5月，教育部等四部门印发《关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，进一步提出加强完善农村儿童教育关爱工作。在这一背景下，我国留守儿童问题正在面临拐点；一方面，针对留守儿童关爱服务体系的建设路径渐显；另一方面，在乡村振兴过程中需继续发挥教育在巩固扶贫成果、有效防止返贫方面的基础性作用，促使“造血式”脱贫能可持续发展，从而提升留守儿童关爱服务的效率与质量，助力乡村振兴的全面实现。
本研究通过对贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县、四川省德阳市中江县、河北省承德市丰宁满族自治县及安徽省阜阳市颍上县等四个地域的实地调研，对政府颁布的有关农村留守儿童关爱服务体系政策的实施状况进行了量化和质性的分析，并通过四个区域的研究结果，力图对政策实施的效果、存在的问题及进一步完善提出科学建议。研究的调研对象为以上地区的农村留守儿童、留守儿童家长或监护人，以及学校教师、校长等教育管理人员。样本学校覆盖城郊与农村区域，其中小学为四、五、六年级，初中为七、八、九年级，共六个年级段。问卷共发放1872份，共回收1816份，有效回收率为97％。调研结果如下。
一、留守儿童基本情况分析
本研究所选择的四个地区均为我国劳务输出大省，外出务工人员众多，留守儿童分布广泛。其中，四川省作为人口大省、农业大省和劳务输出大省，农村留守儿童数量和规模居全国之首。据统计，截止2018年，四川省农村留守儿童为76.5万人。调研选择的中江县既为农业大县同时也是人口大县。截至2018年末，中江县城镇人口24.3万人，乡村人口115.2万人，常年在外务工人员达46万人。中江县是留守儿童大县，留守儿童最多时达10万余人，甚至在一些偏远乡镇，留守儿童比例高达50%以上。贵州同样为劳务输出大省。截止到2018年，贵州省留守儿童总量为52.4万人。此外，截至2018年底，河北省全省共有农村留守儿童7.5万余名。调研选取的丰宁满族自治县，农业人口占比较多且地理位置特殊，南邻北京市怀柔区。特别是近年来随着城市化进程不断加快和交通的便捷,越来越多的农村剩余劳动力向北京以及其他省市流动。据统计，每年约有2.5万人进城务工，但由于户籍制度、经济条件等因素的限制，大多数父母无法将孩子带到务工城市读书，因此也就产生了留守儿童群体。安徽作为外出务工大省，截至2018年，全省共有农村留守儿童73.6万人，占全国农村留守儿童总数的10.6%，仅次于四川省。调研选取的安徽省颍上县，截至2018年末，全县共有农村留守儿童38169人。从以上四地实地调研的留守儿童年龄结构来看，他们大都在6—16岁，正处于义务教育阶段。由于大部分留守儿童是由祖辈或亲戚照顾，他们的生活、学习、心理及关爱需求与关爱服务的质量更值得关注。具体情况如下：
1. 留守儿童数量初中阶段多于小学阶段
调研显示，初中阶段的留守儿童数量比小学阶段多。通过访谈进一步了解到，这是因为小学阶段的留守儿童年龄较小，外出务工的父母或一方一般会将孩子留在身边，而到了初中阶段因涉及继续升学的考虑，大部分父母就会把孩子送回家乡。年龄分布情况如图1所示。
从留守儿童年龄分布情况可看出，10至15岁的农村留守儿童数量居多，约占所有留守儿童总数的94.51%，该年龄阶段儿童正处于青春期，更需要家庭、学校和社会各方的重点关注与引导。
2. 留守儿童住校比例较大
近年来，乡村学校实施撤点并校组建中心校后，为最大限度地发挥学校对留守儿童的监管作用，对高年级学段学生实行了寄宿制。调研显示，留守儿童的住校生占比48.22%，非住校生占比51.78%（如图2所示）。因此，对于住校和走读这两类留守儿童群体，关爱体系建设需要更具有针对性。
3. 留守儿童中女生比例高于男生
调研显示，在性别分布中留守女生数量要多于男生，其中女生占比为56.08%，男生为43.92%（如图3所示）。农村留守儿童中的留守女生是较为特殊的群体，也是更为弱势的群体，其成长过程中如果缺乏关照和管理，将会面临诸多安全隐患。这一群体数量比例较高的现实应引起高度重视。
4. 父母双方均外出务工的留守儿童超过了七成
通过对调研地区留守儿童的家庭现状和监护情况进行调研统计，研究发现：留守儿童父母双方都在外地打工的比例高达73.34%；有18.48%的儿童是父亲在外地打工，母亲在家陪伴孩子；有5.65%的儿童是母亲在外地打工，父亲在家务农；也有2.53%的情况是父母其中一方外出务工，但另一方无劳动能力，即便在家里也没有办法照料孩子的生活和学习（详见图4）。针对超七成留守儿童处于事实上的双亲季节性缺失的状况，如何开展有效的关爱活动，以有效解决其成长中的隐忧，是一个重大的社会问题。
5. 超过六成的留守儿童为隔代教养
通过对留守儿童生活情况进行的调研统计，研究发现：留守儿童隔代教养的比例较高，有66.63%的留守儿童是与祖父母或外祖父母一起生活；有15.8%的留守儿童是与妈妈一起生活；与爸爸一起生活的留守儿童占比4.78%；还有7.35%的留守儿童是与亲戚或是父母的朋友一起居住生活；更有5.45%的儿童是与自己的兄弟姐妹共同居住或者自己独居（如图5所示）。
结合访谈了解到，祖/外祖父母基本只能照顾留守儿童的日常生活，很少或很难会监督和辅导学习。调研发现，留守儿童的监护人中，仅仅有8.07%会对儿童进行安全教育与日常引导，至于了解他们的心理发展和情绪变化的比例就更低了。尤其是5.45%的无父母或大人照看的留守儿童，更是需要重点关注的对象。
6. 留守儿童渴望得到亲情的关爱与多方的关注
通过调查和访谈了解到，90%的留守儿童认为“能和父母在一起才算一个幸福的家庭”；他们希望父母不要常年在外打工；随着年龄的增大，他们更加表现出对家庭和父母关怀的强烈需求。80%以上的留守儿童觉得与父母不在一起自己很孤单；也有近52.6%的孩子认为父母在外打工影响自己的生活和学习；一些留守儿童存在难以融入同龄群体的经历，他们表现得不够自信，同时又渴望得到他人的关注。一方面，他们往往内心异常敏感，却不懂如何有效地与老师和家长沟通，导致出现心理问题时得不到有效疏解与开导；另一方面，由于父母及隔代监护人缺乏心理辅导能力，对留守儿童的心理或情绪状态缺少关心，也不知如何关心，致使他们的心理问题更难以得到有效解决，这成为成长中的隐患。因此，关爱体系的建立健全以及提升关爱服务质量，是积极应对留守儿童问题的关键。
二、留守儿童关爱服务体系建设现状
在调研和掌握留守儿童基本情况的同时，课题组重点对样本地区留守儿童关爱服务体系建设情况进行了调查和分析，旨在了解政策实施过程中取得的效果和存在的不足，为更好完善政策措施提出有益的建议。调研结果主要有以下发现：
1. 近五成家长及监护人对留守儿童关爱服务体系政策缺乏了解
调研显示，有46.88%的家长及监护人对国家和地方政府出台的留守儿童关爱服务体系建设的相关政策不太了解；27.27%的家长及监护人对这一政策了解程度一般；有8.67%的家长及监护人表示还从未听说过这一政策。这说明需要进一步加强有关留守儿童关爱服务体系建设的政策宣传，特别是针对留守儿童父母及直接监护人进行政策的宣讲，让他们能够充分认识到国家、地方政府、学校及社会对留守孩子的关心和爱护，促使这些父母及监护人更好地树立关爱服务意识。当然，也有13.37%的家长及监护人对该政策比较了解；有3.8%的家长及监护人对该政策了解清楚（详见图6）。所以，进一步增加对留守儿童家长及监护人的政策宣传、普及与指导，对提升关爱服务质量具有积极作用。
2. 家长或监护人对留守儿童关爱服务体系政策获取的途径主要来自学校与孩子
通过对已了解留守儿童关爱服务体系政策的家长及监护人的进一步访谈得知，他们获得政策信息的途径主要有两个：一个是通过学校宣传和教师在家长会、日常同家长联络沟通或进行家访时候了解的，这一途径比例为21.75%；另一个就是孩子回家或电话和父母及监护人说的，这一途径比例为24.27%。此外还有通过网络来知晓相关政策的，比例为16.90%；有8.2%的家长及监护人是通过村委会进行的政策宣传知晓的；有11.66%的家长及监护人是通过电视知晓的；至于其他途径、报纸、广播及邻里交流知晓的占比则较少（如图7所示）。可见，目前进行政策宣传的方式和途径虽然比较多样，但宣传的力度还需要进一步加强。
3. 对于村委会是否设置了儿童主任，有近六成家长或监护人不了解
民政部、教育部等10部门于2019年联合印发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》中明确要求，在村（居）一级设立“儿童主任”，由村（居）民委员、大学生村官或专业社会工作者等担任，具体负责留守儿童和困境儿童关爱服务工作。儿童主任作为村（居）层面专门负责留守儿童工作的人员，是关爱服务的直接提供者，在留守儿童保护工作走向职业化、专业化发展中起着重要的作用。但调研显示，有57.15%的家长或监护人表示不清楚本村委会是否设置儿童主任；还有32.85%的家长或监护人表示本村委会还没有设置儿童主任；只有9.99%的家长表示本村委会设置了儿童主任（如图8所示）。进一步通过访谈了解，出现这种情况的原因：一方面是由于本村儿童主任设置不到位，即人员配置不够，确实没有这样的岗位或人员；另一方面也存在因为留守儿童的监护人年龄大对这一政策和相关举措搞不清楚的情况，只有那些父母一方在家与留守儿童生活的家庭则相对会了解这一情况。
4. 村委会对留守儿童关爱服务的力度不足
调研显示，有40.87%的家长及监护人认为，目前还未有村委会的相关人员来到家里做过关于孩子就学、生活等情况的具体走访；有42.30%的家长认为，走访的频率不是很高；只有16.83%的家长认为，村委会的人会较常来到家里针对孩子的就学和日常生活情况进行了解和帮扶（如图9所示）。可见，村委会在留守儿童关爱体系中的作用还未充分发挥。
5. 学校设置的“留守儿童之家”发挥的效能不足
虽然调研显示有51.31%的留守儿童会到学校中的“留守儿童之家”进行看书、做活动或玩游戏，但仍有33.31%的孩子不知道学校设有“留守儿童之家”。通过访谈进一步了解到这些孩子因为性格内向等原因，不喜欢同老师及其他小伙伴交流，对相关信息缺乏掌握。15.37%的儿童表示没有去过“留守儿童之家”（如图10所示）。这说明，学校一方面应加大对“留守儿童之家”等关爱服务场所的建设和宣传；另一方面也应通过教师积极动员留守儿童主动投入到各项关爱活动中，激发他们的参与兴趣。
6. 大部分留守儿童课余生活比较单一
对留守儿童每天放学后的课余生活安排的调研发现：有68.70%的孩子放学后直接回家；有20.36%的孩子在学校继续上自习；有3.69%的孩子会在学校的儿童之家参加课外活动；有3.10%的孩子会在学校和伙伴玩一会；有1.11%的孩子会去校外的留守儿童关爱场所活动；有1.52%的儿童会去参加校外培训班和托管班（如图11所示）。由此可见，大多数留守儿童的课余生活较为单一。因此，应因地制宜创造可供留守儿童选择的多种课外活动并引导他们参与，激发他们创新探索和生活的积极性，增进同辈群体交往，促进他们的健康成长。
7. 政府及社会组织开展的关爱活动的覆盖面仍需进一步扩大
政府及社会组织开展的针对留守儿童的关爱活动，是对学校开展的关爱活动的有效补充，是关爱体系建设的重要环节。调研显示：有43.82%的家长表示孩子还没有参加过政府部门或社会各界组织实施的关爱活动；有26.97%的家长表示孩子参加这类关爱活动的次数非常有限；有19.90%的家长表示对是否参加这类活动不清楚；只有9.31%的家长表示孩子会常常参加政府部门或社会各界组织的关爱活动（如图12所示）。通过访谈进一步了解到，以上情况出现的原因在于：一方面，地方政府或社会组织对开展活动的宣传力度不大；另一方面，在这类活动中，留守儿童的参与程度也不高。
在调研中我们发现一个非常值得关注的现象，那就是经常参加由政府和社会各界组织的关爱活动的留守儿童家长对这类活动的认同度很高。他们认为，政府部门及社会组织服务、指导帮扶的种类较多，包括：课后对孩子的学业辅导（占比为16.51%）、心理疏导（占比为15.59%）、假期日间亲情照料（占比为14.97%）、家庭关系调适（占比为12.92%）、监护指导（占比为10.77%）、亲情关爱（占比10.15%）以及行为矫治（占比为5.13%），还有其他如购买生活学习用品等关爱（占比为9.95%）等（如图13所示）。他们肯定政府及社会组织的关爱活动内容很丰富，在很大程度上弥补了学校和村委会关爱活动的不足，值得提倡。
8. 留守儿童代理家长基本以学校教师为主体
调研了解，大部分学校为留守儿童配备了由本校教师担任的“代理家长”，负责照料留守儿童的生活和学习。调研显示：有62.14%的教师回答，学校为留守儿童配备了代理家长，且大多数教师担任了代理家长；也有37.86%的教师表示，学校目前还没有为留守儿童配备代理家长（如图14所示）。通过对教师的访谈了解其原因，主要是这些学校大多安排班主任教师负责留守儿童的学习和生活管理，也就未明确设置代理家长这一角色，但实际工作内容与代理家长相差不大。另外，“代理家长”角色除了由本校教师承担外，本村的一些老党员、退休老干部、老教师等也当起了留守儿童的“代理家长”，形成了多角色关爱留守儿童的氛围。
9. 绝大多数学校为留守儿童建立了专门档案，动态监测其成长过程
调研显示，有95.85%的学校已建立了留守儿童专门档案（如图15所示）。通过访谈了解到，暂时未建立专门档案的学校则是通过设立联系卡等方式进行信息收集及教师家访监测。因此，充分利用大数据平台建立并完善留守儿童专门电子档案，进一步实现对这一群体的精准识别与关爱帮扶，将会大大提升关爱服务质量。
10. 校外组织与学校配合开展的留守儿童关爱服务活动效果较好
调研显示，大部分教师认为校外组织与学校配合开展留守儿童关爱活动比较顺畅，起到了较好的效果。46.72%的教师认为，这样的活动对留守儿童的成长和发展起到了比较有效的作用；25%的教师认为，举办这样的活动非常有效，大多数孩子在活动中逐渐体会到了社会和学校对自己的关爱，感悟到了如何努力学习上进；22.95%的教师认为，活动效果一般；4.10%的教师认为，效果不太明显；仅有1.23%教师认为，没有效果（如图16所示）。通过访谈深入了解，出现没有效果的原因在于，校外社会组织与学校沟通不畅或是活动举办过于仓促。因此，活动开展前的充分沟通，以及活动开展的有效筹划是学校与社会协同开展留守儿童关爱活动达到目标的关键。
11. 教师接受留守儿童关爱服务专题培训的比例不高
调研显示：37.04%的教师表示参加过针对留守儿童关爱服务的相关专题培训；37.86%的教师表示参加培训的机会并不多；只有22.99%的教师表示会经常参加此类培训（如图17所示）。通过访谈了解到，大多数教师所参加培训的内容是关于师德修养、关爱农村留守儿童文件解读、留守儿童学习辅导、留守儿童行为习惯养成、留守儿童心理辅导、关爱留守儿童班团活动设计等，培训形式主要是以专家讲座、优秀班主任经验介绍、学员讨论交流和教学互动研讨相结合的形式进行的。这些培训对提高教师关爱留守儿童起到了很好的促进。因此，进一步提高教师接受培训的比例，将有助于提升关爱服务质量。
三、农村留守儿童关爱服务体系建设取得的主要成效
调研发现，在贯彻和落实国务院出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》以及民政部、教育部、公安部等十部门出台的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》等一系列政策上，各地以加强动态管理、健全制度机制、完善关爱措施、引导社会参与为重点，不断推动留守儿童关爱保护服务工作，并因地制宜探索了具有地方特色的留守儿童关爱服务模式，形成了可推广的良好经验。
1. 构建了以政府为主导的“四个到位”保障与“四位一体”的关爱保护体系
各地政府把关爱留守儿童工作摆在了重要位置，在体系建设方面也进行了大胆尝试和探索，取得了较好成效。如，贵州省在贯彻中央决策部署和要求下，构建了以政府为主导的“四个到位”保障体系和“四位一体”的关爱保护体系。“四个到位”即：（1）领导体系到位。成立了由省、市、县三级全面建立的党委领导、政府主导、民政牵头、部门联动的留守儿童困境儿童工作领导机构。（2）政策体系到位。贵州省委、省政府出台了《关于进一步加强留守儿童困境儿童关爱救助保护工作的实施意见》。（3）责任体系到位。贵州省委、省政府将留守儿童关爱服务体系建设工作纳入到脱贫攻坚重要内容中，同时强化了县级政府主体责任与乡镇政府具体责任。（4）立法保护到位。贵州省在2017年出台了《贵州省未成年人家庭教育促进条例》，通过立法助推家庭监护责任，强调共同呵护儿童健康发展，于2020年推动召开了《贵州省留守儿童困境儿童关爱救助保护办法(草案)》立法启动会，扎实实施儿童权益保护工程，为提高留守儿童关爱服务质量保驾护航。
“四位一体”关爱保护体系则是政府主导到位、父母监护到位、学校教护到位，以及社会管护到位的“四位一体”关爱保护网。目前贵州省全面落实外出务工父母法定监护职责，通过签订委托协议，对全省2.4万名监护缺失的留守儿童落实有效监护。各县市通过培育“社工服务中心”为留守儿童家庭提供监护指导服务，学校通过织牢教育管护网，将义务教育阶段留守儿童全部纳入管护范围。社会通过织牢关爱网，投入5.3亿元，打造4421个村级儿童之家、亲情聊天室、心理辅导室、社区“四点半课堂”。贵州全省扶贫搬迁点基本都建立了儿童之家。
2. 采取精准识别与精准施策手段，通过群团组织助力关爱服务体系的优化
各地在精准扶贫过程中对留守儿童的关爱服务实现了从“大水漫灌”向“精准滴灌”的转变，进入了常态化、长效化和有针对性的精准帮扶阶段。特别是各地基于大数据平台探索的留守儿童精准识别与精准施策模式，正逐步实现面向留守儿童的精准扶贫。如四川省通过建立详实的农村留守儿童信息台账，一人一档案，实行动态管理，精准识别留守儿童身份与状态并进行精准施策，为有关部门和社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作提供了支持。调研地德阳市通过工会、共青团、妇联、残联等不同群团组织，积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导、结对关爱等服务，充分发挥不同群团组织关爱服务优势，既实现了对留守儿童的精准帮扶也更好地优化了关爱服务体系建设。
3. 确立了以学校为关爱服务的主阵地、多方协调合作的工作机制
在实现精准扶贫和脱贫攻坚的过程中，“发展教育脱贫一批”决定了教育是脱贫攻坚的主战场，又是阻断贫困代际传递的有力武器，更是乡村振兴的重要加速器，肩负着保障留守儿童健康成长、引导其全面发展提升关爱服务质量的重要责任。学校是留守儿童学习和生活的主要场所。当前各地逐步确立了以学校作为关爱农村留守儿童的主阵地，通过开展校园关爱活动把学校建成留守儿童喜爱的亲情家园；通过充分发挥学校和教师的主体作用，让老师成为留守儿童热爱的代管家长。在以学校为纽带的前提下，各地积极探索了校内校外协同合作机制。
4. 形成了以政府购买服务为主、引导全社会共同实施关爱服务的大协同格局
在对留守儿童实施关爱并提升服务水平的工作中，各地逐步建成了区县的儿童福利机构和未成年人救助保护机构共同参与的服务体系，织成了覆盖乡镇（街道）、村居的儿童福利工作网络，关爱服务取得了显著成效。如，安徽省近年来通过开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”专项行动，基本杜绝无人监护现象，全省农村留守儿童人数由2016年的80.4万人下降到2019年底的61万人。同时，安徽省政府通过实施购买农村留守儿童家庭探访、监护评估、心理疏导等服务项目，开展了针对留守儿童的“合力监护、相伴成长”专项行动，切实提升了留守儿童关爱服务水平，积极引导全社会共同关心关爱农村留守儿童，为其健康成长创造了良好氛围。
总之，在落实国家政策，建立和完善留守儿童关爱服务体系的实践中，各地因地制宜，大胆实践，形成了政府、社会、学校、社区、家庭五位一体的留守儿童关爱服务格局。一系列行之有效的实践举措，既为进一步推动留守儿童关爱服务体系不断完善提供了有益经验，同时又对留守儿童关爱体系建设提出了新的思考。
四、留守儿童关爱服务体系建设存在的不足
从制度体系设计和实践运转来看，目前我国留守儿童关爱服务体系建设已经取得了积极成效，也积累了有益的经验，但调研发现在具体实践中仍然存在一些问题与不足，主要体现在以下五个方面。
1. 留守儿童关爱服务政策的宣传与实践指导需进一步加强
通过调研发现，大部分家长及监护人对留守儿童关爱服务政策了解不足，甚至近六成的家长或监护人并不知道本村的村委会是否设置了儿童主任。而从村委会（社区）这一基层机构来看，对留守儿童的关爱服务力度还不够。当前各地针对留守儿童及其关爱服务政策宣讲的力度和广度不够，特别是还未形成系统有效的政策宣讲执行方案，宣讲时间、宣讲对象、宣讲内容、组织形式等方面缺乏统筹安排。由于政策指导实践力度不够，在一定程度上导致服务资源的碎片化、重叠化和分散化，各种资源不能形成合力，也难以使政策愿景和活动宣传落实到位，一定程度上不利于留守儿童关爱服务工作的可持续推进。
2. 留守儿童关爱服务队伍的专业性建设需进一步提升
据统计，截止到2019年5月，全国已初步配备了4.5万名乡镇和街道一级的儿童督导员，在村(居)一级配备了62万名儿童主任，且已经实现了实名制管理，全部录入了全国的儿童主任、儿童督导员的信息系统。但调研发现，目前各地配备的“儿童主任”和“儿童督导员”的专业性还不高，尤其是偏远地区专业人员缺乏、业务水平和能力参差不齐、队伍零散等问题突出。同时，在各级各类教师培训中，针对留守儿童心理健康辅导的专项培训较少，教师开展心理健康辅导工作水平不高。留守儿童相关教学辅助人员的配备不够，大多以兼职人员和志愿者为主，专业管理人员缺乏。此外，在留守儿童比例较大的寄宿制学校中，生活老师、心理咨询教师、医护安保等人员大多没有正式编制，缺乏相应经费保障。这些问题制约了留守儿童关爱服务的水平和质量。
3. 社会力量参与留守儿童关爱服务活动的力度需进一步增大
目前，留守儿童关爱服务参与者主要有学校教师、志愿者及社会各单位的工作人员等，如何把这些力量整合起来，统筹发挥合力，实现专业和精准帮扶，丰富优化关爱工作的内容和形式，是今后亟待解决的重要问题。通过调研发现，当前留守儿童关爱服务的社会力量参与程度还不够广泛、儿童服务类的社会组织成长发育不足等，客观上影响并制约了农村留守儿童关爱服务向更深层次、更高质量发展。特别是在培育孵化社会组织方面，对儿童服务类的社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿服务组织培育得还不够，社会组织的专业化、精细化与精准化服务能力建设还有待持续推进。
4. 留守儿童关爱服务活动缺乏常态化运转机制
调研发现，目前各地政府和社会组织对留守儿童开展的各项关爱服务工作一般以项目或活动的方式居多。虽然开展的一些活动内容很充实，如“留守儿童之家”“亲子联欢会”等，但这些活动往往具有点状特征，活动时间大多数集中在课余或者假期，活动主题比较分散，缺乏连续性，无法形成可持续性的活动机制，活动后续服务工作后劲不足，积聚起来的力量很快消散，已经取得的关爱成效极易流失，常态运转机制亟须建立。
5. 留守儿童关爱服务质量考核机制需进一步健全
考核是提升成效的重要因素。调研发现，目前对留守儿童进行帮扶的项目和活动虽然很多，但是缺少有效的考核制度，关爱服务的质量或者项目成效往往只反应在数量的统计上，如建设了几个留守儿童关爱机构、投入了多少资金等。这造成大多数学校虽设置了“留守儿童之家”，但其功能并未完全发挥，并且学生课余活动也比较单一，特别是农村偏远贫困地区尤其如此。民政部、教育部等十部门于2019年出台的《进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》中提出，将农村留守儿童关爱服务体系建设纳入年度重点工作考核评估的重要内容强化落实。因此，应加强对留守儿童关爱服务质量的考核评估机制建设，使得这一工作更加制度化、科学化、正规化。
五、完善留守儿童关爱服务体系建设的政策建议
留守儿童教育问题能否缓解乃至解决，关系我国高质量教育体系建设目标的最终达成，需要全社会高度重视。因此，完善留守儿童关爱服务体系的政策和实践，提升留守儿童关爱服务质量，需要从组织领导、实施方案、体系建设、督察问责、社会氛围等方面共同发力，才能确保取得良好成效。当前，在从教育精准扶贫向乡村振兴过渡的进程中，进一步完善留守儿童关爱服务体系，需要做好以下几方面的工作。
1. 强化政策宣传引导，进一步提升社会关爱服务意识
首先，全社会、各级政府和学校要提高留守儿童关爱服务的意识，理性认识这项工作的长期性、复杂性。其次，要丰富政策的宣传方式，提高政策知晓度，积极采取“政策宣讲进基层”的形式，通过“县（市）集中向乡镇宣讲培训，乡镇带领社区村组学习实践”的模式，进学校、进家庭，全方位宣传引导有关政策。特别是在学校与家庭宣讲中，要引导儿童父母或者其他监护人强化监护主体责任意识，依法尽责，加强对儿童的有效监护。最后，应由意识提升、经验总结上升到关爱服务理论提炼的层面，提升关爱服务的指导实践能力，避免低水平和无效重复。
2. 多措并举，加强留守儿童关爱服务队伍建设
政府、社会和学校应不断优化各种资源配置，稳步构建起关爱帮扶队伍，对心理需要辅导、生活困难和学业成绩不佳的留守儿童进行针对性帮扶。具体来说，一是通过政府支援与社会力量增加“代理妈妈”与“儿童主任”岗位建设，让留守儿童在校外也能感受到“家”的温暖；二是要加强农村寄宿制和中心学校的内涵建设，最大限度弥补留守儿童家庭教育不足，抓住关爱体系建设的核心内容，充分发挥学校在关爱留守儿童方面的基础性作用；三是切实提高和改善乡村教师的生活补贴和待遇，为乡村教师提供充足的物质保障，充实关爱服务队伍，增加相关政策与专业培训；四是注重培训培养本土人才并将其纳入社会工作范畴服务留守儿童，构建一支长效关爱留守儿童的社工队伍，推进留守儿童关爱服务工作持续、深入开展。
3. 完善全社会参与共建的关爱服务网格
应基于已初步构建的“政府—学校—家庭—村委会（社区）—社会”的多方平台，深入推进以政府为主导、学校为重点、家庭为核心、村委会（社区）为依托、全社会共同参与的留守儿童关爱服务体系，并基于大数据等信息技术手段实现进一步精准优化。对各相关部门已建成的留守儿童关爱服务场所、学校社区等主阵地进行摸排、走访，广泛征求多方意见，不断完善相关管理制度，在明确机构服务功能定位基础上落实各环节管理人员。此外，应充分发挥各相关职能部门的作用，实现相互配合、相互支持、多方联动齐发力，使留守儿童政策不重复、工作举措不雷同、阵地功能不叠加，通过精准施策提升政策执行效果。
4. 健全留守儿童关爱服务体系，建设考核激励机制
一是通过完善儿童督导员和儿童主任工作的跟踪机制，依托全国农村“三留守”人员信息管理系统，对儿童督导员和儿童主任实行实名制管理，奖优罚劣，打造一支懂业务、负责任、充满活力的儿童关爱服务工作队伍；二是定期对学校管理者与教师进行工作考评奖励，强化对留守儿童关爱活动过程的管理；三是推动学校完善关爱留守儿童工作考核方案，建立考核激励制度，提高队伍工作的积极性。
5. 激发教育内生力，构筑并夯实多方协同的关爱大格局
留守儿童关爱服务体系建设的效用关系到是否能够阻断贫困代际传递，促使“输血式”扶贫向“造血式”脱贫成功转变，并最终助力乡村振兴。因此，在完善关爱服务体系建设方面，要进一步落实政府主导，激发教育内生力。同时，民政、财政等政府部门和群团组织要与教育行政部门配合发挥协同作用。要将关爱服务与社会体系建设结合起来，实施乡村振兴、产业服务，让外出务工的家长自觉回流，回乡创业。要通过夯实“发展教育脱贫一批”工作，对留守儿童给予特殊关爱，并细化多主体责任，形成社会齐抓共管、多措并举、互为支撑的关爱留守儿童大格局。
本研究通过对贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县、四川省德阳市中江县、河北省承德市丰宁满族自治县及安徽省阜阳市颍上县等四个地域的实地调研，对政府颁布的有关农村留守儿童关爱服务体系政策的实施状况进行了量化和质性的分析，并通过四个区域的研究结果，力图对政策实施的效果、存在的问题及进一步完善提出科学建议。研究的调研对象为以上地区的农村留守儿童、留守儿童家长或监护人，以及学校教师、校长等教育管理人员。样本学校覆盖城郊与农村区域，其中小学为四、五、六年级，初中为七、八、九年级，共六个年级段。问卷共发放1872份，共回收1816份，有效回收率为97％。调研结果如下。
一、留守儿童基本情况分析
本研究所选择的四个地区均为我国劳务输出大省，外出务工人员众多，留守儿童分布广泛。其中，四川省作为人口大省、农业大省和劳务输出大省，农村留守儿童数量和规模居全国之首。据统计，截止2018年，四川省农村留守儿童为76.5万人。调研选择的中江县既为农业大县同时也是人口大县。截至2018年末，中江县城镇人口24.3万人，乡村人口115.2万人，常年在外务工人员达46万人。中江县是留守儿童大县，留守儿童最多时达10万余人，甚至在一些偏远乡镇，留守儿童比例高达50%以上。贵州同样为劳务输出大省。截止到2018年，贵州省留守儿童总量为52.4万人。此外，截至2018年底，河北省全省共有农村留守儿童7.5万余名。调研选取的丰宁满族自治县，农业人口占比较多且地理位置特殊，南邻北京市怀柔区。特别是近年来随着城市化进程不断加快和交通的便捷,越来越多的农村剩余劳动力向北京以及其他省市流动。据统计，每年约有2.5万人进城务工，但由于户籍制度、经济条件等因素的限制，大多数父母无法将孩子带到务工城市读书，因此也就产生了留守儿童群体。安徽作为外出务工大省，截至2018年，全省共有农村留守儿童73.6万人，占全国农村留守儿童总数的10.6%，仅次于四川省。调研选取的安徽省颍上县，截至2018年末，全县共有农村留守儿童38169人。从以上四地实地调研的留守儿童年龄结构来看，他们大都在6—16岁，正处于义务教育阶段。由于大部分留守儿童是由祖辈或亲戚照顾，他们的生活、学习、心理及关爱需求与关爱服务的质量更值得关注。具体情况如下：
1. 留守儿童数量初中阶段多于小学阶段
调研显示，初中阶段的留守儿童数量比小学阶段多。通过访谈进一步了解到，这是因为小学阶段的留守儿童年龄较小，外出务工的父母或一方一般会将孩子留在身边，而到了初中阶段因涉及继续升学的考虑，大部分父母就会把孩子送回家乡。年龄分布情况如图1所示。
从留守儿童年龄分布情况可看出，10至15岁的农村留守儿童数量居多，约占所有留守儿童总数的94.51%，该年龄阶段儿童正处于青春期，更需要家庭、学校和社会各方的重点关注与引导。
2. 留守儿童住校比例较大
近年来，乡村学校实施撤点并校组建中心校后，为最大限度地发挥学校对留守儿童的监管作用，对高年级学段学生实行了寄宿制。调研显示，留守儿童的住校生占比48.22%，非住校生占比51.78%（如图2所示）。因此，对于住校和走读这两类留守儿童群体，关爱体系建设需要更具有针对性。
3. 留守儿童中女生比例高于男生
调研显示，在性别分布中留守女生数量要多于男生，其中女生占比为56.08%，男生为43.92%（如图3所示）。农村留守儿童中的留守女生是较为特殊的群体，也是更为弱势的群体，其成长过程中如果缺乏关照和管理，将会面临诸多安全隐患。这一群体数量比例较高的现实应引起高度重视。
4. 父母双方均外出务工的留守儿童超过了七成
通过对调研地区留守儿童的家庭现状和监护情况进行调研统计，研究发现：留守儿童父母双方都在外地打工的比例高达73.34%；有18.48%的儿童是父亲在外地打工，母亲在家陪伴孩子；有5.65%的儿童是母亲在外地打工，父亲在家务农；也有2.53%的情况是父母其中一方外出务工，但另一方无劳动能力，即便在家里也没有办法照料孩子的生活和学习（详见图4）。针对超七成留守儿童处于事实上的双亲季节性缺失的状况，如何开展有效的关爱活动，以有效解决其成长中的隐忧，是一个重大的社会问题。
5. 超过六成的留守儿童为隔代教养
通过对留守儿童生活情况进行的调研统计，研究发现：留守儿童隔代教养的比例较高，有66.63%的留守儿童是与祖父母或外祖父母一起生活；有15.8%的留守儿童是与妈妈一起生活；与爸爸一起生活的留守儿童占比4.78%；还有7.35%的留守儿童是与亲戚或是父母的朋友一起居住生活；更有5.45%的儿童是与自己的兄弟姐妹共同居住或者自己独居（如图5所示）。
结合访谈了解到，祖/外祖父母基本只能照顾留守儿童的日常生活，很少或很难会监督和辅导学习。调研发现，留守儿童的监护人中，仅仅有8.07%会对儿童进行安全教育与日常引导，至于了解他们的心理发展和情绪变化的比例就更低了。尤其是5.45%的无父母或大人照看的留守儿童，更是需要重点关注的对象。
6. 留守儿童渴望得到亲情的关爱与多方的关注
通过调查和访谈了解到，90%的留守儿童认为“能和父母在一起才算一个幸福的家庭”；他们希望父母不要常年在外打工；随着年龄的增大，他们更加表现出对家庭和父母关怀的强烈需求。80%以上的留守儿童觉得与父母不在一起自己很孤单；也有近52.6%的孩子认为父母在外打工影响自己的生活和学习；一些留守儿童存在难以融入同龄群体的经历，他们表现得不够自信，同时又渴望得到他人的关注。一方面，他们往往内心异常敏感，却不懂如何有效地与老师和家长沟通，导致出现心理问题时得不到有效疏解与开导；另一方面，由于父母及隔代监护人缺乏心理辅导能力，对留守儿童的心理或情绪状态缺少关心，也不知如何关心，致使他们的心理问题更难以得到有效解决，这成为成长中的隐患。因此，关爱体系的建立健全以及提升关爱服务质量，是积极应对留守儿童问题的关键。
二、留守儿童关爱服务体系建设现状
在调研和掌握留守儿童基本情况的同时，课题组重点对样本地区留守儿童关爱服务体系建设情况进行了调查和分析，旨在了解政策实施过程中取得的效果和存在的不足，为更好完善政策措施提出有益的建议。调研结果主要有以下发现：
1. 近五成家长及监护人对留守儿童关爱服务体系政策缺乏了解
调研显示，有46.88%的家长及监护人对国家和地方政府出台的留守儿童关爱服务体系建设的相关政策不太了解；27.27%的家长及监护人对这一政策了解程度一般；有8.67%的家长及监护人表示还从未听说过这一政策。这说明需要进一步加强有关留守儿童关爱服务体系建设的政策宣传，特别是针对留守儿童父母及直接监护人进行政策的宣讲，让他们能够充分认识到国家、地方政府、学校及社会对留守孩子的关心和爱护，促使这些父母及监护人更好地树立关爱服务意识。当然，也有13.37%的家长及监护人对该政策比较了解；有3.8%的家长及监护人对该政策了解清楚（详见图6）。所以，进一步增加对留守儿童家长及监护人的政策宣传、普及与指导，对提升关爱服务质量具有积极作用。
2. 家长或监护人对留守儿童关爱服务体系政策获取的途径主要来自学校与孩子
通过对已了解留守儿童关爱服务体系政策的家长及监护人的进一步访谈得知，他们获得政策信息的途径主要有两个：一个是通过学校宣传和教师在家长会、日常同家长联络沟通或进行家访时候了解的，这一途径比例为21.75%；另一个就是孩子回家或电话和父母及监护人说的，这一途径比例为24.27%。此外还有通过网络来知晓相关政策的，比例为16.90%；有8.2%的家长及监护人是通过村委会进行的政策宣传知晓的；有11.66%的家长及监护人是通过电视知晓的；至于其他途径、报纸、广播及邻里交流知晓的占比则较少（如图7所示）。可见，目前进行政策宣传的方式和途径虽然比较多样，但宣传的力度还需要进一步加强。
3. 对于村委会是否设置了儿童主任，有近六成家长或监护人不了解
民政部、教育部等10部门于2019年联合印发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》中明确要求，在村（居）一级设立“儿童主任”，由村（居）民委员、大学生村官或专业社会工作者等担任，具体负责留守儿童和困境儿童关爱服务工作。儿童主任作为村（居）层面专门负责留守儿童工作的人员，是关爱服务的直接提供者，在留守儿童保护工作走向职业化、专业化发展中起着重要的作用。但调研显示，有57.15%的家长或监护人表示不清楚本村委会是否设置儿童主任；还有32.85%的家长或监护人表示本村委会还没有设置儿童主任；只有9.99%的家长表示本村委会设置了儿童主任（如图8所示）。进一步通过访谈了解，出现这种情况的原因：一方面是由于本村儿童主任设置不到位，即人员配置不够，确实没有这样的岗位或人员；另一方面也存在因为留守儿童的监护人年龄大对这一政策和相关举措搞不清楚的情况，只有那些父母一方在家与留守儿童生活的家庭则相对会了解这一情况。
4. 村委会对留守儿童关爱服务的力度不足
调研显示，有40.87%的家长及监护人认为，目前还未有村委会的相关人员来到家里做过关于孩子就学、生活等情况的具体走访；有42.30%的家长认为，走访的频率不是很高；只有16.83%的家长认为，村委会的人会较常来到家里针对孩子的就学和日常生活情况进行了解和帮扶（如图9所示）。可见，村委会在留守儿童关爱体系中的作用还未充分发挥。
5. 学校设置的“留守儿童之家”发挥的效能不足
虽然调研显示有51.31%的留守儿童会到学校中的“留守儿童之家”进行看书、做活动或玩游戏，但仍有33.31%的孩子不知道学校设有“留守儿童之家”。通过访谈进一步了解到这些孩子因为性格内向等原因，不喜欢同老师及其他小伙伴交流，对相关信息缺乏掌握。15.37%的儿童表示没有去过“留守儿童之家”（如图10所示）。这说明，学校一方面应加大对“留守儿童之家”等关爱服务场所的建设和宣传；另一方面也应通过教师积极动员留守儿童主动投入到各项关爱活动中，激发他们的参与兴趣。
6. 大部分留守儿童课余生活比较单一
对留守儿童每天放学后的课余生活安排的调研发现：有68.70%的孩子放学后直接回家；有20.36%的孩子在学校继续上自习；有3.69%的孩子会在学校的儿童之家参加课外活动；有3.10%的孩子会在学校和伙伴玩一会；有1.11%的孩子会去校外的留守儿童关爱场所活动；有1.52%的儿童会去参加校外培训班和托管班（如图11所示）。由此可见，大多数留守儿童的课余生活较为单一。因此，应因地制宜创造可供留守儿童选择的多种课外活动并引导他们参与，激发他们创新探索和生活的积极性，增进同辈群体交往，促进他们的健康成长。
7. 政府及社会组织开展的关爱活动的覆盖面仍需进一步扩大
政府及社会组织开展的针对留守儿童的关爱活动，是对学校开展的关爱活动的有效补充，是关爱体系建设的重要环节。调研显示：有43.82%的家长表示孩子还没有参加过政府部门或社会各界组织实施的关爱活动；有26.97%的家长表示孩子参加这类关爱活动的次数非常有限；有19.90%的家长表示对是否参加这类活动不清楚；只有9.31%的家长表示孩子会常常参加政府部门或社会各界组织的关爱活动（如图12所示）。通过访谈进一步了解到，以上情况出现的原因在于：一方面，地方政府或社会组织对开展活动的宣传力度不大；另一方面，在这类活动中，留守儿童的参与程度也不高。
在调研中我们发现一个非常值得关注的现象，那就是经常参加由政府和社会各界组织的关爱活动的留守儿童家长对这类活动的认同度很高。他们认为，政府部门及社会组织服务、指导帮扶的种类较多，包括：课后对孩子的学业辅导（占比为16.51%）、心理疏导（占比为15.59%）、假期日间亲情照料（占比为14.97%）、家庭关系调适（占比为12.92%）、监护指导（占比为10.77%）、亲情关爱（占比10.15%）以及行为矫治（占比为5.13%），还有其他如购买生活学习用品等关爱（占比为9.95%）等（如图13所示）。他们肯定政府及社会组织的关爱活动内容很丰富，在很大程度上弥补了学校和村委会关爱活动的不足，值得提倡。
8. 留守儿童代理家长基本以学校教师为主体
调研了解，大部分学校为留守儿童配备了由本校教师担任的“代理家长”，负责照料留守儿童的生活和学习。调研显示：有62.14%的教师回答，学校为留守儿童配备了代理家长，且大多数教师担任了代理家长；也有37.86%的教师表示，学校目前还没有为留守儿童配备代理家长（如图14所示）。通过对教师的访谈了解其原因，主要是这些学校大多安排班主任教师负责留守儿童的学习和生活管理，也就未明确设置代理家长这一角色，但实际工作内容与代理家长相差不大。另外，“代理家长”角色除了由本校教师承担外，本村的一些老党员、退休老干部、老教师等也当起了留守儿童的“代理家长”，形成了多角色关爱留守儿童的氛围。
9. 绝大多数学校为留守儿童建立了专门档案，动态监测其成长过程
调研显示，有95.85%的学校已建立了留守儿童专门档案（如图15所示）。通过访谈了解到，暂时未建立专门档案的学校则是通过设立联系卡等方式进行信息收集及教师家访监测。因此，充分利用大数据平台建立并完善留守儿童专门电子档案，进一步实现对这一群体的精准识别与关爱帮扶，将会大大提升关爱服务质量。
10. 校外组织与学校配合开展的留守儿童关爱服务活动效果较好
调研显示，大部分教师认为校外组织与学校配合开展留守儿童关爱活动比较顺畅，起到了较好的效果。46.72%的教师认为，这样的活动对留守儿童的成长和发展起到了比较有效的作用；25%的教师认为，举办这样的活动非常有效，大多数孩子在活动中逐渐体会到了社会和学校对自己的关爱，感悟到了如何努力学习上进；22.95%的教师认为，活动效果一般；4.10%的教师认为，效果不太明显；仅有1.23%教师认为，没有效果（如图16所示）。通过访谈深入了解，出现没有效果的原因在于，校外社会组织与学校沟通不畅或是活动举办过于仓促。因此，活动开展前的充分沟通，以及活动开展的有效筹划是学校与社会协同开展留守儿童关爱活动达到目标的关键。
11. 教师接受留守儿童关爱服务专题培训的比例不高
调研显示：37.04%的教师表示参加过针对留守儿童关爱服务的相关专题培训；37.86%的教师表示参加培训的机会并不多；只有22.99%的教师表示会经常参加此类培训（如图17所示）。通过访谈了解到，大多数教师所参加培训的内容是关于师德修养、关爱农村留守儿童文件解读、留守儿童学习辅导、留守儿童行为习惯养成、留守儿童心理辅导、关爱留守儿童班团活动设计等，培训形式主要是以专家讲座、优秀班主任经验介绍、学员讨论交流和教学互动研讨相结合的形式进行的。这些培训对提高教师关爱留守儿童起到了很好的促进。因此，进一步提高教师接受培训的比例，将有助于提升关爱服务质量。
三、农村留守儿童关爱服务体系建设取得的主要成效
调研发现，在贯彻和落实国务院出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》以及民政部、教育部、公安部等十部门出台的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》等一系列政策上，各地以加强动态管理、健全制度机制、完善关爱措施、引导社会参与为重点，不断推动留守儿童关爱保护服务工作，并因地制宜探索了具有地方特色的留守儿童关爱服务模式，形成了可推广的良好经验。
1. 构建了以政府为主导的“四个到位”保障与“四位一体”的关爱保护体系
各地政府把关爱留守儿童工作摆在了重要位置，在体系建设方面也进行了大胆尝试和探索，取得了较好成效。如，贵州省在贯彻中央决策部署和要求下，构建了以政府为主导的“四个到位”保障体系和“四位一体”的关爱保护体系。“四个到位”即：（1）领导体系到位。成立了由省、市、县三级全面建立的党委领导、政府主导、民政牵头、部门联动的留守儿童困境儿童工作领导机构。（2）政策体系到位。贵州省委、省政府出台了《关于进一步加强留守儿童困境儿童关爱救助保护工作的实施意见》。（3）责任体系到位。贵州省委、省政府将留守儿童关爱服务体系建设工作纳入到脱贫攻坚重要内容中，同时强化了县级政府主体责任与乡镇政府具体责任。（4）立法保护到位。贵州省在2017年出台了《贵州省未成年人家庭教育促进条例》，通过立法助推家庭监护责任，强调共同呵护儿童健康发展，于2020年推动召开了《贵州省留守儿童困境儿童关爱救助保护办法(草案)》立法启动会，扎实实施儿童权益保护工程，为提高留守儿童关爱服务质量保驾护航。
“四位一体”关爱保护体系则是政府主导到位、父母监护到位、学校教护到位，以及社会管护到位的“四位一体”关爱保护网。目前贵州省全面落实外出务工父母法定监护职责，通过签订委托协议，对全省2.4万名监护缺失的留守儿童落实有效监护。各县市通过培育“社工服务中心”为留守儿童家庭提供监护指导服务，学校通过织牢教育管护网，将义务教育阶段留守儿童全部纳入管护范围。社会通过织牢关爱网，投入5.3亿元，打造4421个村级儿童之家、亲情聊天室、心理辅导室、社区“四点半课堂”。贵州全省扶贫搬迁点基本都建立了儿童之家。
2. 采取精准识别与精准施策手段，通过群团组织助力关爱服务体系的优化
各地在精准扶贫过程中对留守儿童的关爱服务实现了从“大水漫灌”向“精准滴灌”的转变，进入了常态化、长效化和有针对性的精准帮扶阶段。特别是各地基于大数据平台探索的留守儿童精准识别与精准施策模式，正逐步实现面向留守儿童的精准扶贫。如四川省通过建立详实的农村留守儿童信息台账，一人一档案，实行动态管理，精准识别留守儿童身份与状态并进行精准施策，为有关部门和社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作提供了支持。调研地德阳市通过工会、共青团、妇联、残联等不同群团组织，积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导、结对关爱等服务，充分发挥不同群团组织关爱服务优势，既实现了对留守儿童的精准帮扶也更好地优化了关爱服务体系建设。
3. 确立了以学校为关爱服务的主阵地、多方协调合作的工作机制
在实现精准扶贫和脱贫攻坚的过程中，“发展教育脱贫一批”决定了教育是脱贫攻坚的主战场，又是阻断贫困代际传递的有力武器，更是乡村振兴的重要加速器，肩负着保障留守儿童健康成长、引导其全面发展提升关爱服务质量的重要责任。学校是留守儿童学习和生活的主要场所。当前各地逐步确立了以学校作为关爱农村留守儿童的主阵地，通过开展校园关爱活动把学校建成留守儿童喜爱的亲情家园；通过充分发挥学校和教师的主体作用，让老师成为留守儿童热爱的代管家长。在以学校为纽带的前提下，各地积极探索了校内校外协同合作机制。
4. 形成了以政府购买服务为主、引导全社会共同实施关爱服务的大协同格局
在对留守儿童实施关爱并提升服务水平的工作中，各地逐步建成了区县的儿童福利机构和未成年人救助保护机构共同参与的服务体系，织成了覆盖乡镇（街道）、村居的儿童福利工作网络，关爱服务取得了显著成效。如，安徽省近年来通过开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”专项行动，基本杜绝无人监护现象，全省农村留守儿童人数由2016年的80.4万人下降到2019年底的61万人。同时，安徽省政府通过实施购买农村留守儿童家庭探访、监护评估、心理疏导等服务项目，开展了针对留守儿童的“合力监护、相伴成长”专项行动，切实提升了留守儿童关爱服务水平，积极引导全社会共同关心关爱农村留守儿童，为其健康成长创造了良好氛围。
总之，在落实国家政策，建立和完善留守儿童关爱服务体系的实践中，各地因地制宜，大胆实践，形成了政府、社会、学校、社区、家庭五位一体的留守儿童关爱服务格局。一系列行之有效的实践举措，既为进一步推动留守儿童关爱服务体系不断完善提供了有益经验，同时又对留守儿童关爱体系建设提出了新的思考。
四、留守儿童关爱服务体系建设存在的不足
从制度体系设计和实践运转来看，目前我国留守儿童关爱服务体系建设已经取得了积极成效，也积累了有益的经验，但调研发现在具体实践中仍然存在一些问题与不足，主要体现在以下五个方面。
1. 留守儿童关爱服务政策的宣传与实践指导需进一步加强
通过调研发现，大部分家长及监护人对留守儿童关爱服务政策了解不足，甚至近六成的家长或监护人并不知道本村的村委会是否设置了儿童主任。而从村委会（社区）这一基层机构来看，对留守儿童的关爱服务力度还不够。当前各地针对留守儿童及其关爱服务政策宣讲的力度和广度不够，特别是还未形成系统有效的政策宣讲执行方案，宣讲时间、宣讲对象、宣讲内容、组织形式等方面缺乏统筹安排。由于政策指导实践力度不够，在一定程度上导致服务资源的碎片化、重叠化和分散化，各种资源不能形成合力，也难以使政策愿景和活动宣传落实到位，一定程度上不利于留守儿童关爱服务工作的可持续推进。
2. 留守儿童关爱服务队伍的专业性建设需进一步提升
据统计，截止到2019年5月，全国已初步配备了4.5万名乡镇和街道一级的儿童督导员，在村(居)一级配备了62万名儿童主任，且已经实现了实名制管理，全部录入了全国的儿童主任、儿童督导员的信息系统。但调研发现，目前各地配备的“儿童主任”和“儿童督导员”的专业性还不高，尤其是偏远地区专业人员缺乏、业务水平和能力参差不齐、队伍零散等问题突出。同时，在各级各类教师培训中，针对留守儿童心理健康辅导的专项培训较少，教师开展心理健康辅导工作水平不高。留守儿童相关教学辅助人员的配备不够，大多以兼职人员和志愿者为主，专业管理人员缺乏。此外，在留守儿童比例较大的寄宿制学校中，生活老师、心理咨询教师、医护安保等人员大多没有正式编制，缺乏相应经费保障。这些问题制约了留守儿童关爱服务的水平和质量。
3. 社会力量参与留守儿童关爱服务活动的力度需进一步增大
目前，留守儿童关爱服务参与者主要有学校教师、志愿者及社会各单位的工作人员等，如何把这些力量整合起来，统筹发挥合力，实现专业和精准帮扶，丰富优化关爱工作的内容和形式，是今后亟待解决的重要问题。通过调研发现，当前留守儿童关爱服务的社会力量参与程度还不够广泛、儿童服务类的社会组织成长发育不足等，客观上影响并制约了农村留守儿童关爱服务向更深层次、更高质量发展。特别是在培育孵化社会组织方面，对儿童服务类的社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿服务组织培育得还不够，社会组织的专业化、精细化与精准化服务能力建设还有待持续推进。
4. 留守儿童关爱服务活动缺乏常态化运转机制
调研发现，目前各地政府和社会组织对留守儿童开展的各项关爱服务工作一般以项目或活动的方式居多。虽然开展的一些活动内容很充实，如“留守儿童之家”“亲子联欢会”等，但这些活动往往具有点状特征，活动时间大多数集中在课余或者假期，活动主题比较分散，缺乏连续性，无法形成可持续性的活动机制，活动后续服务工作后劲不足，积聚起来的力量很快消散，已经取得的关爱成效极易流失，常态运转机制亟须建立。
5. 留守儿童关爱服务质量考核机制需进一步健全
考核是提升成效的重要因素。调研发现，目前对留守儿童进行帮扶的项目和活动虽然很多，但是缺少有效的考核制度，关爱服务的质量或者项目成效往往只反应在数量的统计上，如建设了几个留守儿童关爱机构、投入了多少资金等。这造成大多数学校虽设置了“留守儿童之家”，但其功能并未完全发挥，并且学生课余活动也比较单一，特别是农村偏远贫困地区尤其如此。民政部、教育部等十部门于2019年出台的《进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》中提出，将农村留守儿童关爱服务体系建设纳入年度重点工作考核评估的重要内容强化落实。因此，应加强对留守儿童关爱服务质量的考核评估机制建设，使得这一工作更加制度化、科学化、正规化。
五、完善留守儿童关爱服务体系建设的政策建议
留守儿童教育问题能否缓解乃至解决，关系我国高质量教育体系建设目标的最终达成，需要全社会高度重视。因此，完善留守儿童关爱服务体系的政策和实践，提升留守儿童关爱服务质量，需要从组织领导、实施方案、体系建设、督察问责、社会氛围等方面共同发力，才能确保取得良好成效。当前，在从教育精准扶贫向乡村振兴过渡的进程中，进一步完善留守儿童关爱服务体系，需要做好以下几方面的工作。
1. 强化政策宣传引导，进一步提升社会关爱服务意识
首先，全社会、各级政府和学校要提高留守儿童关爱服务的意识，理性认识这项工作的长期性、复杂性。其次，要丰富政策的宣传方式，提高政策知晓度，积极采取“政策宣讲进基层”的形式，通过“县（市）集中向乡镇宣讲培训，乡镇带领社区村组学习实践”的模式，进学校、进家庭，全方位宣传引导有关政策。特别是在学校与家庭宣讲中，要引导儿童父母或者其他监护人强化监护主体责任意识，依法尽责，加强对儿童的有效监护。最后，应由意识提升、经验总结上升到关爱服务理论提炼的层面，提升关爱服务的指导实践能力，避免低水平和无效重复。
2. 多措并举，加强留守儿童关爱服务队伍建设
政府、社会和学校应不断优化各种资源配置，稳步构建起关爱帮扶队伍，对心理需要辅导、生活困难和学业成绩不佳的留守儿童进行针对性帮扶。具体来说，一是通过政府支援与社会力量增加“代理妈妈”与“儿童主任”岗位建设，让留守儿童在校外也能感受到“家”的温暖；二是要加强农村寄宿制和中心学校的内涵建设，最大限度弥补留守儿童家庭教育不足，抓住关爱体系建设的核心内容，充分发挥学校在关爱留守儿童方面的基础性作用；三是切实提高和改善乡村教师的生活补贴和待遇，为乡村教师提供充足的物质保障，充实关爱服务队伍，增加相关政策与专业培训；四是注重培训培养本土人才并将其纳入社会工作范畴服务留守儿童，构建一支长效关爱留守儿童的社工队伍，推进留守儿童关爱服务工作持续、深入开展。
3. 完善全社会参与共建的关爱服务网格
应基于已初步构建的“政府—学校—家庭—村委会（社区）—社会”的多方平台，深入推进以政府为主导、学校为重点、家庭为核心、村委会（社区）为依托、全社会共同参与的留守儿童关爱服务体系，并基于大数据等信息技术手段实现进一步精准优化。对各相关部门已建成的留守儿童关爱服务场所、学校社区等主阵地进行摸排、走访，广泛征求多方意见，不断完善相关管理制度，在明确机构服务功能定位基础上落实各环节管理人员。此外，应充分发挥各相关职能部门的作用，实现相互配合、相互支持、多方联动齐发力，使留守儿童政策不重复、工作举措不雷同、阵地功能不叠加，通过精准施策提升政策执行效果。
4. 健全留守儿童关爱服务体系，建设考核激励机制
一是通过完善儿童督导员和儿童主任工作的跟踪机制，依托全国农村“三留守”人员信息管理系统，对儿童督导员和儿童主任实行实名制管理，奖优罚劣，打造一支懂业务、负责任、充满活力的儿童关爱服务工作队伍；二是定期对学校管理者与教师进行工作考评奖励，强化对留守儿童关爱活动过程的管理；三是推动学校完善关爱留守儿童工作考核方案，建立考核激励制度，提高队伍工作的积极性。
5. 激发教育内生力，构筑并夯实多方协同的关爱大格局
留守儿童关爱服务体系建设的效用关系到是否能够阻断贫困代际传递，促使“输血式”扶贫向“造血式”脱贫成功转变，并最终助力乡村振兴。因此，在完善关爱服务体系建设方面，要进一步落实政府主导，激发教育内生力。同时，民政、财政等政府部门和群团组织要与教育行政部门配合发挥协同作用。要将关爱服务与社会体系建设结合起来，实施乡村振兴、产业服务，让外出务工的家长自觉回流，回乡创业。要通过夯实“发展教育脱贫一批”工作，对留守儿童给予特殊关爱，并细化多主体责任，形成社会齐抓共管、多措并举、互为支撑的关爱留守儿童大格局。