基础教育是“国之大者”，基础教育高质量发展事关国家发展、民族未来、人民幸福。习近平总书记强调：“有高质量的教师，才会有高质量的教育。”目前，我国基础教育教师队伍规模已达1586万人，占专任教师总数的86%，教师学历水平和专业素养不断提升，支撑起了世界上最大规模的教育体系。面对经济社会发展和人民群众对高质量基础教育的热切期盼，我国教师队伍管理体制改革还需继续深化。本研究通过系统回顾我国教师管理体制的制度变迁历程，剖析基础教育高质量发展面临的教师管理体制障碍，从多个维度提出推进我国教师管理体制的改革路径。
一、我国基础教育教师管理体制的制度变迁
改革开放以来，我国基础教育教师管理体制改革，从总体上可以划分为四个阶段：中央集权、分级管理的教师管理体制（1978-1984年），地方负责、部门集权的教师管理体制（1985-2001年），部门协同、人事分权的教师管理体制（2002-2017年），事权、人权、财权相统一的教师管理体制（2018年至今）。
1978-1984年，改革开放之初，我国基础教育管理体制实现了恢复重建，走向中央集权、统一领导、分级管理的基础教育教师管理体制。这一时期我国教师管理的重点是大力发展师范教育、推动民办教师转公办、提高教师待遇等，扩大教师队伍规模、满足学校办学基本需求。当时，中央集中统筹各项工作、地方分级管理，这对快速恢复教育发展秩序、加强师资队伍配置发挥了重要作用，但是在编制、待遇及人事等方面过于强化统一配置，导致教师队伍建设活力不足。
1985-2001年，为调动地方办学积极性、激发基层办学活力，教师管理体制改革的重点从高度统一的中央集权制适度向地方分权转变，将教师管理的事权、人权、财权下放到基层部门，[1]在分权激发活力的同时，也在一定程度上产生了教师管理中事权、人权及财权归属不明的问题，各职能部门相对独立、权力集中，教育部门缺乏统筹权。
2002-2017年，为完善义务教育管理体制，国家教师管理体制改革的重点，转向了解决同级政府中不同职能部门与教育行政部门的职能交叉问题，强化各职能部门与教育部门的协同配合，实现部分业务职能的有序分权，在事权、人权和财权方面缩减管理梯度，增强教育行政部门的统筹力度。[2]
2018年以来，为解决教师管理体制的痛点、难点问题，将教师管理综合改革作为发力点，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》。这一时期的教师管理体制改革，重点聚焦教师管理中的人权、财权、事权的权责匹配与统筹管理，应对教师管理过程“三权”不统一、分权合作治理格局不完善的瓶颈，构建教师管理事权、人权与财权的刚性互动机制。[3]
二、基础教育高质量发展对教师管理体制变革的新要求
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出了“建设高质量教育体系”战略要求，标志着包括基础教育在内的各级各类教育进入高质量发展阶段。建设高质量教师队伍是高质量基础教育发展的必然要求，基础教育高质量发展对教师管理体制改革提出了新要求。
一要处理好内部和外部的关系。教师队伍建设是系统工程，需要编制、人社、财政、发改、住建等各个部门的支持和配合，必须要坚持系统治理观念，由教育系统的内部治理逐步走向教育部门与各部门的协作治理，在强化教育部门的统筹管理职能的同时，要明确相关部门的具体职能和权力边界，实现统筹管理与分工合作的结合。
二要处理好补充和配置的关系。基础教育高质量发展需要数量充足、结构合理、质量过硬的教师队伍，这一方面需要地方政府根据教师实际需求变化而及时调整补充教师编制，另一方面也需要创新教师配置机制，实现教师资源均衡配置，支撑义务教育优质均衡发展。
三要处理能力和动力的关系。在中小学教师学历不断提升的情况下，要通过更加有效的管理，充分发挥好职称、岗位、绩效工资、交流轮岗等政策红利，调动教师工作的积极性，激发其专业教学潜力，促进教师专业自主成长。
三、基础教育教师管理体制变革的对策建议
1.厘清事权、人权、财权的权责边界，建立分权合作治理体制
我国教师治理体系现代化建设的核心目标是建立事权、人权、财权相统一的教师管理体制，激发教师工作活力。要推动教师队伍管理向“分权合作治理”转型，编制部门负责教师编制政策和编制总量管理；人力资源社会保障部门负责教师专业技术职务政策和绩效工资总量管理；教师具体招聘、流动、职称职务评审、绩效工资分配等工作，应由教育部门统筹负责。此外，还要加快推进教师队伍管理的法治化进程，加快修订《中华人民共和国教师法》，通过立法调整教师管理的重要关系，明确各部门间的权力边界，构建相互配合、相互制约的合作治理格局。
2.建立“省级统筹、市域调控、县级使用”的教师编制管理体制
编制是教师作为国家基础教育公共教育资源配置的基本依据。现行教师编制管理体制还需要进一步改革，创新编制供给方式，提高编制使用效益。
应建立“省级统筹、市域调控、县级使用”的编制管理体制，各省在现有编制总量内，加大省级编制资源统筹力度，盘活存量、优化结构，通过跨地区、跨层级、跨行业、跨部门、动态调剂事业编制，最大限度地保障教师编制资源。
要优化教师编制核定周期，健全教师编制年度统筹制度，省级编制部门完善中小学幼儿园教师编制动态调整机制，核定全省编制总量的调整周期一般不超过三年。督促各级教育行政部门在核定编制总额内，实行按年度统筹调配县区内学校编制分配使用计划，提高编制使用效率。对因城镇新建学校接纳乡村、外地流入学龄人口较多的城区，省、市编制部门要专门核增“周转编制”。
需出台教师编制新标准，对当前中小学教职工编制标准进一步研究论证，充分考虑城市化发展、在校生规模变化、教育事业发展、中小学课程改革、课后服务等诸多因素，适当提高各类学校师生比。
建立教师编制资源刚性管理制度。各地根据核定的教师编制数，及时招聘、补充教师，对挤占、挪用、截留中小学教师编制，长期空编、有编不补的，严肃追究责任，并建立空编统筹使用制度。[4]
3.推进中小学教师岗位管理改革，优化职称结构比例
健全中小学教师职务职称制度，是教师管理体制改革的重要任务。要提高中小学教师专业技术高级岗位设置的比例。同时，要逐步缩小幼儿园、小学教师与初高中教师高级岗位设置比例的差距。
要健全中小学教师职务职称制度管理规范。国家要加快研制出台相关文件，实现以职称职务制度改革带动教师队伍整体学历、专业及待遇水平的提高。同时，根据教师学历结构变化，建立职称比例结构动态调整机制，优化分流教学辅助人员、教学服务性岗位占用教师专业技术岗位的问题。
要充分考虑学段、学科及城乡差异，在坚持城乡教师分类评价基础上，落实学校领导、教研员、中职和幼儿园教师单列分组考核评价制度，完善“分类评价、定向使用”制度，推动优秀师资的均衡配置。
为克服“五唯”倾向，充分体现教师的教学业绩和实际贡献，要积极探索中小学职称自主评审改革，扩大中小学用人自主权。
4.完善中小学教师考核评价体系，加强教师聘后管理
健全教师考核评价体系，激发教师职务职称制度和绩效工资制度的激励效能，是中小学教师管理体制改革面临的重要挑战。要健全教师工资待遇和绩效工资管理机制，进一步完善中小学教师工资联动长效机制，明确义务教育教师与公务员工资比对口径，并根据学校班级、学生规模及办学效益，建立生均增长机制。[5]推行教育教学岗位工作量与岗位业绩相结合的绩效工资制度。要健全教师职务职称评审机制，根据不同地域、学科、学段和岗位特点，坚持分类评价，完善同行专家评议机制，促进中青年优秀教师脱颖而出。要完善中小学教师职务聘后管理，将目标考核、岗位聘任、绩效工资等各个环节统一起来，强化考核结果的应用，作为职称晋升、职务任用、薪酬管理、评优培训的重要依据。在聘后管理中强化教师“岗位”意识，对考核不合格的教师，视情况给予解聘、低聘、缓聘等，提升教师岗位综合效益。
5.深化“县管校聘”教师管理体制改革，优化教师资源配置
与“以县为主”的教育管理体制相适应，“县管校聘”是我国基础教育教师管理的基本体制，但在新形势新要求下，这一管理体制改革还需要推进。要强化教育部门的教师编制统筹管理权，促进教师资源优化配置、合理有序流动，实现教师由“学校人”向“系统人”转变。要打破城乡教师二元管理体制，确立城乡学校教师队伍一体化建设思维，实施城乡学校教师队伍建设标准统一化和乡村教师队伍建设弱势补偿相结合，改变乡村学校长期以来为城市学校培养优秀教师的局面，城乡学校缺额教师通过新进教师统一补充，实施新进教师城乡学校统一自主双向选择配置制度。完善乡村学校教师编制管理机制，从单校编制管理向乡村学区编制管理转型，推进以乡镇学区为单位配置乡村学校教师制度，在学区内按照生师比配齐教师。加强乡村小规模学校“生师比”与“班师比”管理，完善小规模学校包班制教师编制管理制度。推进城乡一体化办学教师编制管理改革，统筹城乡“一校多区”办学教师资源，完善教育集团内、结对帮扶学校间、学校合作共同体内教师资源统筹配置机制。建立优质教师资源二次分配机制，设立乡村特级教师岗位，推动城镇优秀教师积极向乡村薄弱学校流动。